O FUTURO DA ONU
Para Henry Cabot Lodge, a fundação da ONU não era para “nos levar ao paraíso”, mas possivelmente para “nos salvar do inferno”
Há sessenta anos, os vencedores feridos da Segunda Guerra Mundial se reuniam em San Francisco para decidir a criação de uma organização mundial voltada, como formulou mais tarde Henry Cabot Lodge, o embaixador americano junto às Nações Unidas, não a “nos levar ao paraíso”, mas possivelmente “a nos salvar do inferno”.
Franklin Delano Roosevelt tinha sido ponta-de-lança do projeto da ONU; quando ele morreu, treze dias antes da conferência de San Francisco, Harry Truman teve de assumir. Comparado a este, George W. Bush parece um grande viajante. Truman só tinha ido uma vez à Europa, para lutar na Primeira Guerra mundial. Mas não deixou de compreender a importância do compromisso americano em prol da ONU. “A América”, declarou ele, “não pode continuar a segura atrás de uma linha Maginot mental1.”Havia muito em jogo: “Num mundo desprovido de tal dispositivo, cairíamos para sempre no medo da destruição. Era importante ‘assumir a tarefa, ainda que esse começo fosse imperfeito2.”
Contradições na concepção
A ONU já foi fundada sob contradições profundas, entre autodeterminação e colonização, democracia e ditadura
As imperfeições do sistema da ONU foram manifestas desde seu nascimento. A organização fundava-se sobre contradições patentes. Primeiro, sua criação era necessária, pois não se podia contar com Estados ávidos e belicosos para evitar a guerra, respeitar os direitos de seus cidadãos ou aliviar o sofrimento dos povos situados fora de suas fronteiras. No entanto, a organização confiava a estes mesmos Estados a colocação em prática dos princípios das Nações Unidas.
Em segundo lugar, assim como a Constituição americana havia saudado a igualdade, mas legitimado a escravidão, a Carta das Nações Unidas proclamava o direito à autodeterminação e encorajava a descolonização enquanto muitos Estados-membros resistiam a abandonar suas colônias (a descolonização fez passar o número de países-membros de 51, no ano em que a organização nasceu, a 117 vinte anos depois; atualmente conta com 191 membros).
Em terceiro lugar, as Nações Unidas davam a mesma voz às ditaduras e às democracias, enquanto que sua Carta tomava partido, conclamando os Estados-membros a respeitar os direitos humanos e as liberdades fundamentais. Em quarto lugar, como toda organização, a ONU dependia de uma direção detentora da autoridade, mas o poder foi dado a uma comissão, o Conselho de Segurança, preso a querelas intestinas e dominado por cinco membros permanentes com interesses e sistemas políticos muito divergentes. Figura de proa da organização, o Secretário Geral foi nomeado para servir unicamente como “diretor administrativo geral”. Estava a serviço dos Estados, como indicava bem a denominação de seu escritório: um “secretariado”. Por fim, em quinto lugar, a fundação da ONU baseava-se na idéia de que as agressões entre fronteiras, causa principal da Primeira Guerra Mundial, constituíam a ameaça mais grave para a humanidade. A história iria mostrar que as ameaças mais sérias podem vir de Estados que violam os direitos de seus cidadão, no interior de suas fronteiras, ou de terroristas que não se preocupam com fronteiras.
Desastre no Iraque
A crise mais profunda aconteceu quando os Estados Unidos se lançaram sobre o Conselho de Segurança para obter a declaração de guerra contra o Iraque
A ONU caiu em descrédito desde sua criação, mas nunca conheceu um ano tão difícil como 2004, qualificado por seu secretário geral Kofi Annan como “annus horribilis”. Na realidade, foi em 2003 que a queda mais brutal começou para a organização, quando os Estados Unidos, seu membro mais poderoso, se lançaram, com o Reino Unido, sobre um Conselho de Segurança dividido, para obter uma declaração de guerra contra o Iraque.
Se em um breve momento a decisão pareceu favorável à guerra, alguns países europeus se opuseram ao conflito. Eles tentaram encontrar com os americanos um caminho para o entendimento. Vitória para os Estados Unidos, o Conselho de Segurança votou uma resolução reconhecendo a ocupação americana do Iraque; vitória para a Europa, este mesmo Conselho fez Kofi Annan enviar uma missão política da ONU ao Iraque, para acelerar a passagem do poder aos iraquianos.
O secretário geral praticamente nunca teve o gosto de opor-se a uma recusa ao Conselho de Segurança. E nesse caso preciso, estava de tal modo obcecado pelo fato de que os americanos acusavam as Nações Unidas de perder sua “pertinência” que se precipitou em mostrar serviço. Na realidade, ele fez mais do que trabalhar, ele ofereceu “o que a ONU tem (tinha) de melhor”, na pessoa do seu amigo de longa data, Sérgio Vieira de Mello, o diplomata e construtor de nação mais tarimbado da organização. Onze semanas depois de ter chegado ao Iraque para tentar desincumbir-se bem de seu mandato paradoxal (como alguém pode simultaneamente ajudar e desmontar uma ocupação?), Sérgio Vieira de Mello e mais vinte e uma pessoas encontraram a morte num atentado suicida.
Denúncias e descrédito
Em 2004, descobriram-se abusos de soldados da força de paz contra moças no Congo e na Libéria
Em 2004, as coisas pioraram. Descobriu-se que os soldados da força de paz enviados pelo Marrocos, África do Sul, Nepal, Paquistão, Tunísia e Uruguai abusaram de moças no Congo e na Libéria. Funcionários das Nações Unidas responsáveis pelo programa Alimento em troca de Petróleo, destinado a alimentar os iraquianos no fim dos anos 1990, que atingia 65 bilhões de dólares, foram acusados de receber subornos. A Comissão das Nações Unidas para os direitos humanos, presidida em 2003 pela Líbia, reelegeu o Sudão com um mandato de três anos em 2004, bem no meio de uma campanha de massacres étnicos em Darfour, que já havia feito dezenas de milhares de vítimas no país.
No começo de 2005, quando a organização chegou ao fundo do poço, Bush anunciou que o próximo embaixador americano junto à ONU seria John Bolton. O homem que não reconhece a existência do direito internacional e declara que se as Nações Unidas “perdessem cinco andares, isto não faria diferença alguma”.
Foi sem surpresa que em 29 de maio de 2005, durante uma entrevista coletiva, um jornalista perguntou ao secretário geral se ele achava que estava na hora de renunciar ao cargo. Kofi Annan sempre brincou com as iniciais de sua função, SG, que ele traduz por scape goat (bode expiatório). Na ocasião, rompendo totalmente com o humor habitual, respondeu: “Fora de cogitação!” E prometeu, ao contrário, fazer as reformas, por ocasião das comemorações do sexagésimo aniversário da ONU, no mês de setembro.
A “reforma” em debate
Nos Estados Unidos, onde as vozes por reforma da ONU mais são ouvidas, os reformadores têm interesses diversos
A “reforma das Nações Unidas” é tema de um debate que em geral nada trouxe de útil desde que a organização existe. Mas o assunto nunca foi abordado com tanta desesperança quanto hoje. Em uma organização em que os cargos são difíceis de obter, mas impossíveis de serem perdidos, muitos altos dirigentes próximos do secretário geral caíram. O secretário recomendou a dissolução da Comissão de direitos humanos, incômoda por sua facilidade de acesso, e substituí-la por um conselho restrito, no qual estariam Estados que respeitam verdadeiramente esses direitos. A Alemanha, o Japão, o Brasil e a Índia formaram um bloco visando ter assento como membros permanentes em um Conselho de Segurança ampliado. Alguns países da África também cerraram fileiras3 .
É nos Estados Unidos que as vozes clamando por uma reforma da ONU são mais ouvidas de forma mais constante. Os motivos dos pretensos “reformadores” variam. O líder da maioria republicana na Câmara de Representantes, Tom DeLay, cujos ataques contra o sistema da ONU não datam de agora, espera uma reforma que restrinja a autonomia da organização, “uma das maiores apologistas no mundo da tirania e do terror”. Colega de DeLay, Henry Hyde recentemente apresentou um projeto de lei, votado pela Câmara em 17 de junho, que prevê reduzir em 50% as contribuições americanas se a organização não tiver aceito, em 2007, pelo menos 32 das 46 condições exigidas por Washington.
A administração Bush se opõe, com razão, a este projeto de lei, que segundo ela, “depreciaria” a influência dos Estados Unidos na ONU, no momento em que dela mais necessitam. E – talvez mais importante ainda para um governo que pratica a acumulação dos poderes – porque interferiria na autoridade do presidente em matéria de política externa. Tomando distância de DeLay e Hyde, o governo americano apoiou publicamente o apelo lançado por Kofi Annan para abolir a Comissão de direitos humanos e remanejar as práticas de gestão e administração da organização. Ele conclamou à constituição de um “comitê de democracias” e à adoção de uma convenção sobre a luta anti-terrorista. Só depois que essas mudanças forem postas em prática, explicam os dirigentes americanos, a Assembléia Geral deveria engajar-se num debate sobre a ampliação do Conselho de segurança. “Não queremos que todo o oxigênio seja aspirado da sala” em um debate sobre o Conselho de Segurança, avalia o sub-secretário de Estado Nicholas Burns.
A polêmica do Conselho de Segurança
A pressão para ampliar o Conselho de Segurança, com a presença de Japão, Brasil, Índia e Alemanha cria polêmica
O governo americano apóia a proposta de conceder um assento permanente (mas sem direito de veto) ao Japão, segundo grande contribuinte da organização, bem como a um outro país. Do mesmo modo, Washington apóia a idéia de acrescentar “dois ou três” assentos não-permanentes. Uma chegada mais espetacular de novos membros, avalia Burns, não seria “fácil de digerir” e sobrecarregaria mais este órgão de tomada de decisão. O Conselho de Segurança acabaria parecendo com o pouco manejável Conselho de 26 da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN).
Todavia, o presidente George W. Bush foi vago em relação às chances das candidaturas do Brasil, da Alemanha e da Ìndia. “Não nos opomos à demanda de nenhum país para fazer parte do Conselho de Segurança”, declarou ele dia 27 de junho, não sem coincidência, logo depois de ter encontrado o chanceler alemão Gerhard Schröder.
Entre os dirigentes da ONU em Nova York, a idéia de uma reforma é bem recebida. Com a reputação da organização arruinada no próprio país onde está sediada, como poderia ser diferente? Isto não impede os mais antigos, entre os funcionários tarimbados da casa de vidro, de se mostrarem céticos em relação ao alcance de tal reforma, já que os problemas que afetam a ONU são freqüentemente o resultado das fissuras que a rachavam já em sua criação, em 1945, e o resultado de políticas deliberadas por parte dos países-membros mais poderosos da organização. “Jogar sobre as Nações Unidas a responsabilidade” do genocídio em Ruanda ou do programa de armas nucleares do Irã, diverte-se em dizer Richard Holbrooke, ex-embaixador americano junto à ONU, “é como responsabilizar o Madison Square Garden quando o New York Knicks4 joga mal”. Acima de tudo, as Nações Unidas são... um prédio. Para renová-lo, é preciso reformar o comportamento e as prioridades dos Estados que abriga.
Mudança de perfumaria
As nações ocidentais levaram em conta as “lições dos anos 1990”, mas não garantindo que a manutenção da paz se faria corretamente
Tomemos dois exemplos notórios da “crise” que abala a organização: a manutenção da paz e a má gestão. Antes do escândalo do programa Alimentos em troca de Petróleo, nada havia manchado tanto de sangue a bandeira da ONU quanto os massacres no Ruanda e em Srebrenica – matanças perpetradas em 1994 e 1995 na presença das forças da ONU encarregadas da manutenção da paz. Então à frente do departamento de operações de manutenção da paz em Nova York, Annan foi advertido da iminência dos extermínios por Romeo Dallaire, seu general de campo em Ruanda. De maneira imperdoável, Annan não transmitiu esse alerta ao Conselho de Segurança.
Mas quem carrega a responsabilidade mais pesada de ter deixado o genocídio perpetrar-se? Annan, que estima que o alerta iria levar os Estados-membros ou a não fazerem nada ou a fugirem de Ruanda (uma previsão que se mostrou correta durante o genocídio, quando as potências ocidentais se contentaram em retirar os capacetes azuis)? Ou William Clinton, que, temendo um envolvimento das forças americanas naquele atoleiro, pediu que os capacetes azuis fossem evacuados, quando o massacre já havia começado para valer? Ou ainda François Miterrand, que contribuiu para armar e treinar os genocidas e cujos soldados saltaram de pára-quedas para socorrer os principais autores durante os últimos dias da tragédia?
Alguma coisa mudou? Sim. As nações ocidentais levaram em conta as “lições dos anos 1990”. Mas não garantindo que a manutenção da paz se faria corretamente. O aprendizado das nações ocidentais se restringiu pura e simplesmente a evitar recorrer às forças de manutenção da paz. Exércitos de países ocidentais servindo sob a bandeira das Nações Unidas tornaram-se exceções raríssimas. Atualmente, os países que fornecem os maiores contingentes são Bangladesh, Índia, Paquistão, Etiópia Gana.
Aos pobres, a dificuldade
“Os lugares para onde a ONU é enviada não valem nada. Se valessem alguma coisa, os Estados-membros tomariam conta eles mesmos”
As operações militares bem-sucedidas da última década – intervenção da OTAN no Kosovo em 1999, operação australiana de salvamento do Timor Leste em 1999 e missão britânica em Serra Leoa em 2000 – não foram conduzidas pelas Nações Unidas, mas por “coalizões voluntárias”. Em vez de reforçar estruturas coletivas que permitam efetuar tarefas humanitárias e de manutenção da paz, essenciais, os países ricos decidiram formar blocos do eu-sozinho ou ficar no canto deles. São os países pobres que acabam tendo que administrar os casos mais difíceis, como o Congo e o Darfour, atualmente.
Mas, tratando-se da manutenção da paz, é difícil falar da ONU, como faz Bolton, como uma “superestrutura burocrática mastodonte que está enferrujando”. Na verdade, a organização não dispõe de pessoal suficiente para gerir os capacetes azuis que mobiliza. Depois dos fracassos dos anos 1990, o secretário geral se comprometeu a nunca mais se deixar novamente ultrapassar pelos acontecimentos. Mas deixou o Conselho de Segurança autorizar o envio de dezoito novas missões (dezesseis continuam em ação hoje). Ora, devido a cortes orçamentários, os 66 mil soldados da força de paz são apoiados na sede da ONU por apenas 500 funcionários. Nenhum Estado-membro ocidental pensaria em mandar seus soldados para zonas perigosas com tão pouco suporte na retaguarda. Mas quando os soldados vêm dos países em desenvolvimento, as grandes potências não questionam.
As palavras de Kevin Kennedy, um dos mágicos encarregados das operações na sede nova-iorquina, resumem perfeitamente a situação: “Os lugares para onde a ONU geralmente é enviada não valem nada. Isto não desculpa a incompetência nem a preguiça, mas não valem nada. E se valessem alguma coisa, os Estados-membros tomariam conta eles mesmos”. Se a ONU vai principalmente a lugares que todos os países querem evitar, e se vai com recursos ridiculamente escassos, é de se surpreender que sua taxa de sucesso não seja lá tão alta?
Estrutura frágil
A cultura atual incita os funcionários da ONU a se conceberem não como atores, mas como objeto de maquinações dos países-membros
E que dizer do outro grande alvo desse vento de reforma: a gestão, de uma ineficácia tristemente célebre. Ronald Reagan declarou uma vez que aceitar uma subvenção do governo americano – com todas as restrições associadas – é como casar com uma mulher e perceber que toda sua família se muda para a sua casa antes da lua-de-mel. As condições exigidas pelos Estados-membros em contrapartida a suas contribuições à ONU são ainda mais humilhantes. Cada dólar investido, insistem eles, deve ser objeto de uma contabilidade minuciosa, o que significa que os altos dirigentes encarregados das missões mais perigosas passam muitas vezes mais tempo cuidado de papelada do que pensando em formas de impedir o avanço da Aids, de organizar eleições ou de garantir a segurança nas ruas.
E quando se voltam para as decisões relativas aos funcionários, os Estados-membros tentam a qualquer custo colocar seus pares nacionais, independentemente de sua aptidão para o cargo a preencher. Como nos confiou recentemente Annan, “não colhemos o que há de melhor. Os governos tendem a nos enviar as pessoas para as quais eles não conseguem colocações”.
Seria no entanto muito simplista ter os Estados-membros como responsáveis pelo annus horribilis ou fazer os países que pertencem à ONU carregarem o fardo da reforma. Apesar de tudo, nas raras vezes em que o secretariado das Nações Unidas atraiu os melhores, raramente pôde conservá-los. Quando Sérgio Vieira de Mello encontrou a morte em uma explosão em Bagdá em 2003, Annan, visivelmente perturbado, disse: “Eu tinha só um Sérgio”. Embora prestando a um funcionário corajoso e brilhante a homenagem que ele merecia, o secretário geral atingia assim, involuntariamente, a organização que dirigia. Quando precisasse de um especialista, Annan deveria poder convocar qualquer outro além de Sérgio ou do ex-ministro do Exterior da Argélia, Lakhdar Brahimi, hoje com 71 anos. A ONU devora seus jovens. Se seus dirigentes não extirparem a cultura derrotista atual, que incita seus funcionários a se conceberem não como atores mas unicamente como objeto de maquinações dos países-membros, a qualidade do seu pessoal vai continuar a se ressentir disso.
Um futuro para a ONU
Se há uma reforma que o secretariado pode conduzir é impedir que a bandeira da ONU sirva para mascarar desacordos e indiferença dos países-membros
É muito improvável que os países reunidos nas Nações Unidas mudem de política num futuro próximo. As contradições inerentes à organização não serão facilmente superadas. Mas se ainda falta convencer os Estados mais poderosos que uma ONU forte servirá a seus interesses, todos os membros admitirão que uma organização respingada pelos escândalos desvia os Estados-membros e as agências da ONU dos desafios humanitários e de segurança muito mais urgentes.
Assim, sessenta anos depois da criação do sistema das Nações Unidas, seu secretariado deve fazer uma faxina em sua administração; recrutar, manter e desenvolver jovens talentos; pressionar para que enviados e dirigentes de primeira ordem sejam nomeados com base em seus méritos e não em sua nacionalidade; e não hesitar em tornar públicas, e não em interiorizar, as tentativas de manipulação, de microgestão e sub-financiamento de seus programas. Se há uma reforma que o secretariado das Nações Unidas pode conduzir por si mesmo, é impedir que a bandeira da ONU sirva para mascarar os desacordos e a indiferença dos países-membros.
(Trad.: Betty Almeida)
1 - Stephen Schlesinger, Act of Creation, Westview Press, Boulder (Colorado), 2003, pág. 7.
2 - Idem, pág. 8.
3 - Ler Delphine Lecoutre, “L’Afrique et la reforme dês Nations unies”, Le Monde diplomatique, julho de 2005.
4 - Time de basquete que joga no campeonato NBA e treina no Madison Square Garden.
*Samantha Power - Professora da John Kennedy School of Government da Universidade de Harvard; autora de A Problem from Hell: America and the Age of Genocide, que lhe valeu o prêmio Pulitzer em 2003.
fonte: Diplo
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