Uma retração global requer uma resposta global. Mas, até agora nossas respostas – para estimular e regular a economia global – têm sido largamente estruturadas no âmbito nacional e, com frequência, tratando insuficientemente o efeito sobre os outros. O resultado é que há menos coordenação do que deveria haver. Um estímulo pobremente desenhado e insuficiente significa que a retração durará mais, que a recuperação será mais lenta e que haverá mais vítimas inocentes no mundo. A análise é de Joseph Stiglitz.
por Joseph E. Stiglitz
Joseph Stiglitz presidiu uma comissão de especialistas encarregada de elaborar um conjunto de propostas para serem debatidas na Conferência sobre a Crise, promovida pela Organização das Nações Unidas (ONU).
Esta não é apenas a pior retração econômica global da era pós-Segunda Guerra; é a primeira séria retração global da era moderna de globalização. Os mercados financeiros estadunidesnes fracassaram em fazer o que deveriam ter feito – administrar risco e alocar bem o capital – e esses fracassos têm tido um impacto maior ao redor do mundo. A globalização, também, não realizou aquilo que deveria. Isso ajudou a espalhar as consequências dos fracassos dos mercados financeiros no mundo. O 11 de Setembro de 2001 nos ensinou que com a globalização não apenas coisas boas viajam mais facilmente através das fronteiras; coisas ruins também. E 15 de setembro de 2008 reforçou essa lição.
Uma retração global requer uma resposta global. Mas, até agora nossas respostas – para estimular e regular a economia global – têm sido largamente estruturadas no âmbito nacional e, com frequência, tratando insuficientemente o efeito sobre os outros. O resultado é que há menos coordenação do que deveria haver, assim como um menor e menos bem desenhado estímulo em relação ao adequado. Um estímulo pobremente desenhado e insuficiente significa que a retração durará mais, que a recuperação será mais lenta e que haverá mais vítimas inocentes. Dentre essas vítimas há muitos países em desenvolvimento – inclusive aqueles que têm tido políticas regulatórias e macroeconômicas muito melhores que as dos Estados Unidos e de alguns países europeus. Nos Estados Unidos uma crise financeira transformou-se numa crise econômica; em muitos países em desenvolvimento a retração econômica está criando uma crise financeira.
O mundo tem duas escolhas: ou nos movemos para um sistema regulatório global melhor, ou perdemos alguns dos importantes benefícios que resultaram da globalização. Mas continuar a administração status quo da globalização não é mais sustentável; muitos países estão pagando um preço alto demais. A resposta do G20 à crise econômica global, costurada nos encontros de novembro em Washington e de abril em Londres foi um começo - mas só um começo. Não fez o suficiente para encaminhar soluções para problemas de curto prazo nem enfrentou o tema da reestruturação necessária, no longo prazo, para prevenir uma outra crise.
Um encontro das Nações Unidas no fim de junho espera continuar a discussão iniciada nos encontros anteriores do G20 e extender essa discussão para, em primeiro lugar, o que deu errado, para então se poder fazer um trabalho melhor na prevenção de outras crises. As políticas globais desse encontro são complexas. Muitos dos 173 países que não são membros do G20 argumentam que as decisões que afetam as vidas de seus cidadãos não deveriam ser tomadas por um clube auto-selecionado ao qual falta legitimidade. Alguns membros do G20 – inclusive membros novos trazidos à discussão pela primeira vez com a expansão do G8 para o G20 – gostam do modo como as coisas estão; eles gostam de estar no círculo de poder e argumentam que alargá-lo só vai complicar as coisas.
Muitos dos países industrialmente avançados gostariam de evitar críticas tão ásperas aos seus bancos, que tiveram um papel central na crise, ou às instituições econômicas internacionais, que não apenas fracassaram em prevenir a crise, mas impulsionaram as políticas desregulatórias que muito contribuíram para a crise e para a sua rápida difusão pelo mundo. Na verdade, a resposta do G20 à crise nos países em desenvolvimento repousa centralmente no FMI.
Eu presido a Comissão de Experts da ONU a que foi dada a tarefa, pela Assembléia Geral, de preparar um relatório antes do encontro de junho. Esse relatório irá, eu espero, ter alguma influência nas discussões. É muito cedo para contar se ele vai, ou se alguma coisa concreta virá desse encontro. A comunidade internacional deveria entender, contudo, que muito mais precisa ser feito do que tem sido, pelo G20.
Nosso relatório preliminar lista dez políticas que precisam ser implementadas imediatamente. Elas incluem fortes esforços de estímulo dos países desenvolvidos, provendo fundos adicionais para países em desenvolvimento, criando mais espaço político para países em desenvolvimento, evitando o protecionismo, abrindo os mercados dos países avançados às exportações dos países menos desenvolvidos e melhorando a coordenação das políticas econômicas globais. Adicionalmente, a comissão recomenda dez reformas mais profundas para o sistema financeiro global nas quais o trabalho precisa ser começado.
Os Estados Unidos podem ter recursos para recuperar seus bancos e estimular suas economias, mas os países em desenvolvimento não o têm. Países em desenvolvimento têm sido importantes motores do crescimento econômico nos últimos anos, e é difícil ver uma recuperação global robusta em que eles não joguem um importante papel. Há um consenso de que todos os países deveriam providenciar pacotes de fortes estímulos, mas muitos dos países em desenvolvimento mais empobrecidos não têm recursos para fazer isso. Muitos no mundo desenvolvido estão preocupados com o peso das dívidas desses pacotes de estímulo, mas para quem ainda está marcado pela crise da dívida, assumir mais uma dívida pode envolver uma carga inaceitável. Deve-se prover assistência em subvenção, não apenas em empréstimos.
No passado, o FMI proviu assistência acompanhada de “condições”. Em muitos casos isso implicou que os países aumentassem suas taxas de juros para níveis altos (algumas vezes muito, muito altos) e reduzissem os déficits cortando despesas e/ou aumentando as taxas – exatamente o oposto das políticas européias e dos EUA. Isso levou ao enfraquecimento das economias nacionais, quando o objetivo da assistência do FMI era fortalecê-las. Ainda que essa assistência provida queira estar certa de que seu dinheiro está sendo bem usado, condições desse tipo são contraprodutivas e tornam muitos países em desenvolvimento relutantes em aceitá-las. Uma condição imposta por instituições internacionais que forneçam assistência a países em desenvolvimento deveria ser a de que eles não se engagem nesse tipo de “condicionalidade”.
Para ajudar a formar um fundo com a grande quantidade de assistência requerida, os países desenvolvidos deveriam destinar 1% de seus pacotes de estímulo para ajudar os países em desenvolvimento. Os fundos têm de ser distribuídos através de uma variedade de canais, inclusive instituições regionais, e possivelmente uma facilitadora de crédito recém criada cuja gestão reflita melhor novos doadores potenciais (países da Ásia e do Oriente Médio) e recebedores.
O G20 fez esforços significativos para expandir a capacidade de empréstimo do FMI – parcialmente, alguns suspeitam, mais por causa do papel que o FMI pode jogar no resgate do Leste Europeu do que por conta de seu desejo de ajudar aos países menos desenvolvidos. Um jeito inteligente de fazer isso foi uma nova emissão de dinheiro do FMI (na ordem de 250 bilhões de dólares), chamada “esboço de direitos especiais”, um movimento positivo, mas muito pouco disso chegará às mãos dos países mais pobres.
Ainda que o G20 tenha feito grandes declarações no seu encontro de novembro a respeito de evitar o protecionismo, o Banco Mundial anota que desde então 17 membros têm levado a cabo medidas protecionistas. Países em desenvolvimento têm de ser protegidos do protecionismo e de suas consequências, especialmente quando isso os discrimina. Os Estados Unidos, por exemplo, incluiu uma provisão “buy American” na sua conta de estímulo, mas muitos países avançados industrialmente estão isentos dessa provisão devido ao compromisso com algum acordo governamental da OMC. Isso significa, com efeito, que os EUA discriminam os países pobres.
Sabemos que os subsídios distorcem o comércio livre e justo tanto como as tarifas, mas subsídios são ainda piores que tarifas, porque países em desenvolvimento não podem sustentá-los. As grandes recuperações e garantias fornecidas pelos EUA e outros países ricos dá a suas empresas uma vantagem competitiva injusta. Uma coisa é uma empresa de um país pobre competir contra bem capitalizadas empresas estadunidesnes; outra coisa é competir contra Washington. Esses subsídios, resgates e garantias são compreensíveis, mas os impactos adversos nos países em desenvolvimento devem ser reconhecidos, e devemos encontrar alguma maneira de compensá-los para contrabalançar essa vantagem injusta.
A cooperação internacional também é necessária para dispormos de um regime regulatório eficaz. Há acordo internacional em dez pontos.
Primeiro, a crise foi causada pelo excesso de desregulação e deficiências no cumprimento das regulações existentes.
Segundo, autorregulação não é suficiente.
Terceiro, a regulação é necessária porque quebras em grandes instituições financeiras ou no sistema financeiro, de maneira geral, pode ter “externalidades”, efeitos adversos sobre trabalhadores, proprietários de imóveis, contribuintes e outros ao redor do mundo.
Quarto, é preciso mais do que transparência – e mesmo a plena abertura do complexo de derivativos e outros produtos financeiros pode não permitir uma correta taxação de risco.
Quinto, incentivos perversos que encorajaram excessivos comportamentos de alto risco no curto prazo contribuíram para más práticas bancárias.
Sexto, falhas na governança corporativa contibuiram para o incentivo de estruturas equivocadas.
Sétimo, também o fez o fato de que muitos bancos se tornaram “grande demais para quebrar!" - o que significa que se apostarem e ganharem, eles vão embora com os ganhos, mas se perderem, os contribuintes arcam com suas perdas.
Oitavo, a menos que a regulação seja ampla, pode haver uma “guerra fiscal” com países de regulação frouxa competindo para atrairem serviços financeiros.
Nono, se essa guerra ocorre, os países terão de tomar providências para proteger suas economias – eles não podem permitir más práticas em outros lugares que atinjam seus cidadãos.
E décimo, a regulação tem de extender-se amplamente nas instituições financeiras. Como temos visto, se regulamos o sistema bancário mas não o dos bancos sombra, os negócios migrarão para onde forem bem menos regulados e menos transparentes.
A despeito desse vasto consenso, o G20 disse pouco ou nada a respeito de algumas questões-chave: o que fazer com bancos que cresceram não apenas muito para quebrar mas (de acordo com a administração Obama) que se tornaram grande demais para serem financeiramente reestruturados? O G20 fracassou no questionamento das perguntas pesadas: se os acionistas e donos de títulos desses grandes bancos forem protegidos dos riscos de quebra, como pode haver disciplina de mercado? O que substituirá essa disciplina? O G20 falou do retorno rápido do “capital privado”, mas o que esse prenúncio de capital privado retorna sem disciplina de mercado? Também houve uma conversa a respeito de se continuar a permitir o comércio de derivativos sem tarifas nem transparência. Mas sem transparência de cada negócio – para ter acesso ao risco da contraparte – como pode haver disciplina de mercado?
O G20 demorou muito para agir sobre os centros de bancos em paraísos fiscais. A grande quantidade de bancos nesses centros não é um resultado das vantagens comparativas desses países no que concerne ao fornecimento de serviços bancários. Deve-se ao fato de que eles evitam e evadem taxas e regulações. Mas esses problemas, ainda que importantes, jogam pouco ou nenhum papel na crise atual. Por que tanto esforço foi gasto nessas questões estranhas no lugar de se dirigirem diretamente ao que diz respeito à crise?
Do ponto de vista dos países em desenvolvimento, porém, não foi feito o bastante a respeito do sigilo bancário nos centros de bancos em paraísos fiscais nem nos internos. Nações em desenvolvimento são frequentemente criticadas pela corrupção, mas contas bancárias secretas, onde quer que possam estar, podem ser facilitadores da corrupção, fornecendo recursos de origem segura para fundos roubados. Países em desenvolvimento querem esse dinheiro de volta e querem acesso à informação que lhes permitirá detectar as contas secretas.
A liberalização financeira e do mercado de capitais – assim como a desregulação bancária – contribuiram para a crise e para espalhá-la dos EUA para os países em desenvolvimento. Nações industrializadas avançadas estão relutando em admitir que essas políticas, que eles impulsionaram com tanta força nos países em desenvolvimento, são parte do problema. Nenhuma questão, portanto, a respeito do fato de que o G20 não argumentou por uma reconsideração dessas políticas duradouras.
A crise econômica global expõe as deficiências das atuais instituições internacionais. Como eu anotei, o FMI e o Fórum da Estabilidade Financeira – criado em consequência da última crise global, em 1997-98 – não evitou a crise. Em alguns casos impulsionou políticas que são reconhecidas como suas causas enraizadas. Ainda que alguns propósitos tenham se movido na direção correta, outros (como a mudança do nome de Fórum da Estabilidade Financeira para Comissão da Estabilidade Financeira) é improvável que tenham os mesmos efeitos e como pacto é improvável que seja suficiente.
Se é para termos um sistema econômico global melhor, temos de ter melhores sistemas de governança global. É importante se mover dos arranjos ad hoc para estruturas institucionais mais representativas. Precisamos de um conselho de coordenação global econômica na ONU, não apenas para coordenar políticas econômicas (por exemplo, o tamanho do estímulo e as estruturas regulatórias), mas também para identificar e retificar fendas na estrutura institucional econômica global. Por exemplo, essa crise será quase com certeza marcada por defauts de alguns fundos soberanos. Apesar das extensas discussões no período do defaut da Argentina, em 2001, não houve progresso na criação de um mecanismo de reestruturação de débitos soberanos. O FMI – dominado por países credores – não pode jogar um papel principal no desenho de um mecanismo como esse (não menos do que nós nos EUA deveríamos voltar-nos para os nossos bancos e desenhar uma boa lei de falências).
Uma das razões alegadas para não “jogar de acordo com as regras” e forçar bancos internacionais em dificuldade à reestruturação financeira (em vez disso, resgantando-os) foi que isso daria lugar a imensas complicações além das fronteiras. O Citibank, por exemplo, opera em todo o mundo, e seus correntistas em muitos países não estão assegurados. Qual a responsabilidade dos contribuintes estadunidenses para com os correntistas do Citibank no exterior se o banco quebrar? Eles não pagaram o seguro-depósito; não há contrato nos comprometendo a juntar as peças.
Ainda assim alguns afirmam que seria um dano irreparável à imagem dos EUA se não assumíssemos a responsabilidade. Os problemas bancários da Islândia ilustram a gravidade potencial desses problemas além de fronteiras. Os padrões de vida de seus cidadãos podem ser danificados por décadas por conta da bancarrota de seus bancos e da decisão do governo islandês de assumir alguma responsabilidade por essas quebras. E, ainda assim, de novo, nada está sendo feito para encaminhar soluções para esses problemas.
Mais importante, a comissão da ONU chamou a atenção para a necessidade de reformar o sistema global de reservas baseado no dólar; a comissão advoga a criação de um sistema global de reserva. O sistema atual não está apenas desvanecendo; ele contribui para uma demanda agregada global insuficiente e para a instabilidade global. Todo ano os países em desenvolvimento destinam centenas de bilhões de dólares para se protegerem contra os custos de uma instabilidade dessas, tornados tão evidentes com a crise asiática. A comissão tem argumentado persuasivamente que esse problema deve ser encaminhado se quisermos ter uma recuperação global robusta. Declarações recentes das nações BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China), expressando sua preocupação com o sistema de reserva do dólar, foram imediatamente adicionadas à recomendação da comissão. Esta é uma velha idéia – Keynes arguiu fortemente pela criação de uma moeda de reserva global há mais de sessenta anos – que chegou a hora de pôr em prática.
Aqueles que gostariam de nos devolver ao mundo como estava antes da crise encontrarão algumas questões desconfortáveis sendo feitas na reunião da ONU. Eles ficariam contentes com poucas palavras ásperas sobre as ilhas dos paraísos fiscais, algumas reformas cosméticas para a regulação bancária, algumas lições a respeito dos fundos hedge (os quais, como o sistema de bancos de paraísos fiscais, não estiveram no centro desta crise), um novo nome e uma cúpula de novos membros para o Fórum de Estabilidade Financeira – e então que seguíssemos em frente. Muitos países em desenvolvimento ficarão menos contentes em aceitar essas “reformas” como algo que se dirija ao centro da questão.
Enquanto os países desenvolvidos lutam para assegurar a rápida recuperação, eles precisam pensar nos efeitos de suas ações nos países em desenvolvimento. É chegada a hora de começar a reestruturação de nosso sistema financeiro e econômico global num modo que assegure que os frutos da prosperidade sejam repartidos mais intensamente e que o sistema seja mais estável. Essa tarefa não será cumprida da noite para o dia. Mas é uma tarefa que deve ser iniciada agora.
Publicado em The Nation, em 24 de junho de 2009
Tradução: Katarina Peixoto
Fonte: Carta Maior
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