Políticas públicas: erros e acertos

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Políticas públicas: erros e acertos

Ipea faz amplo estudo das políticas públicas brasileiras, aponta avanços e também falhas no processo, e sugere mudanças para aumentar a eficácia do Estado. O trabalho, que envolveu quase cem técnicos, resultou na publicação do livro Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Políticas Públicas, publicação que dá sequência ao Brasil: Estado de Uma Nação

Num esforço conjunto que envolveu diretamente quase cem técnicos, o Ipea fez uma ampla avaliação dos principais programas do governo, trabalho que estará publicado, em setembro, no livro Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Políticas Públicas. Com isso a instituição fará anualmente o acompanhamento e avaliação dos programas governamentais selecionados. Segundo José Celso Cardoso Júnior, chefe da assessoria da Presidência do Ipea e coordenador do grupo que realizou os estudos, o objetivo é não só diagnosticar os principais problemas, mas também apresentar sugestões que possam melhorar a eficácia e eficiência dos programas federais. Assim, a instituição dá mais um passo para o cumprimento de sua missão, que é produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeiçoar as políticas públicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.

O trabalho de avaliação levou o próprio Ipea a se repensar, informa Márcio Wohlers, diretor de Estudos Setoriais. "Estamos nos autodiagnosticando", diz.

A edição de 2009 do Brasil em Desenvolvimento, a ser lançada em setembro, traz o diagnóstico técnico dos programas governamentais mais importantes, com avaliação dos resultados verificados recentemente. A investigação do Ipea se pauta mais pela verificação de resultados e identificação de entraves a que as metas sejam alcançadas, e, dessa forma, aumente a eficácia e a eficiência da administração pública. Ou seja, centra-se também na análise da gestão, informa Helder Rogério Sant'Ana Ferreira, diretor adjunto de Estudos Sociais do Ipea.

Num esforço conjunto que envolveu diretamente quase cem técnicos, o Ipea fez uma ampla avaliação dos principais programas do governo, trabalho que estará publicado, em setembro, no livro Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Políticas Públicas. Com isso a instituição fará anualmente o acompanhamento e avaliação dos programas governamentais selecionados. Segundo José Celso Cardoso Júnior, chefe da assessoria da Presidência do Ipea e coordenador do grupo que realizou os estudos, o objetivo é não só diagnosticar os principais problemas, mas também apresentar sugestões que possam melhorar a eficácia e eficiência dos programas federais. Assim, a instituição dá mais um passo para o cumprimento de sua missão, que é produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeiçoar as políticas públicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro

"O grande problema hoje é a pulverização da ação estatal", afirma Divonzir Arthur Gusso, técnico do Ipea. Mesmo os serviços públicos que já melhoraram, segundo ele, precisam melhorar mais. Entretanto, ele lembra que muitos avanços dependem mais da sociedade do que do governo, e ressalta o surgimento de grupos sociais, com poder de pressão, que acabam se beneficiando de políticas segmentadas do governo. Eles exercem a democracia representativa pela democracia direta.

O livro é composto de 30 capítulos, distribuídos em cinco grandes blocos: Inserção Internacional e Macroeconomia Brasileira, As Dimensões Regional, Urbana e Ambiental, As Dimensões da Produção e da Inovação, As Dimensões da Proteção Social e da Geração de Oportunidades, e Enfoques Específicos e Temas Emergentes na Área Social. Começa, portanto, com o tema macroeconomia. E aponta: O Brasil foi bem sucedido no controle da inflação, mas falhou na promoção do crescimento a taxas necessárias para gerar empregos e melhorar a distribuição de renda. Isso decorre, entre outros motivos, do modelo de inserção internacional seguido pelo país, que privilegiou os ganhos financeiros, e não necessariamente a produção.

Desde 1996, o Brasil tem apresentado as menores taxas de crescimento entre os países emergentes, afirma Miguel Bruno, técnico do IBGE em exercício no Ipea. "A recuperação ocorre a partir de 2000, mas a economia se mostra incapaz de superar o maior dinamismo dos demais emergentes, fato lamentável, considerando-se as vantagens comparativas brasileiras, o tamanho do mercado interno potencial e as bases produtivas existentes", escreve ele no sumário da primeira parte do livro Brasil em Desenvolvimento. Além disso, nos últimos anos, o ambiente foi muito favorável ao crescimento: estabilidade dos preços e condições internacionais favoráveis ao investimento.

Os países que obtiveram maiores taxas de crescimento econômico, segundo o livro, foram aqueles que colocaram as finanças a serviço do setor produtivo, resistindo ao modelo liberalizante e do Estado mínimo. "Com o aprofundamento da internacionalização dos capitais, via desregulação em mercados globais e num ambiente marcado pelo aprofundamento dos riscos sistêmicos e incerteza, os regimes monetários dos países emergentes passaram a evoluir sob a influência direta das finanças privadas. Em consequência, a autonomia da política econômica foi significativamente reduzida", afirma o Ipea.

O trabalho conclui que há "papéis indelegáveis" do Estado, que deve conviver com o mercado, num modelo equilibrado. Nem o "tudo ao mercado" nem o "tudo ao Estado". O modelo seguido pelo Brasil não ajudou o desenvolvimento industrial: a participação da indústria de transformação no Produto Interno Bruto (PIB) caiu abruptamente desde 1990. Com a abertura comercial, houve modernização das plantas industriais, importação de bens de capital e aumento da produtividade, mas a indústria continuou a perder participação no PIB, inclusive entre 2004 e 2008, período de maior crescimento econômico. Uma hipótese é que a indústria que sobreviveu à valorização cambial seja produtora de bens de menor valor agregado. Daí, o aumento do peso das commodities nas exportações brasileiras.

Outra conclusão é que a liberalização econômica nem sempre aumenta a eficiência da economia nem melhora o padrão de vida da população. "As experiências dos países asiáticos confirmam que o recurso a uma estratégia consistente de desenvolvimento, com políticas industriais adequadas, é uma condição necessária para que os desafios impostos pela concorrência internacional possam se converter em fatores propulsores do desenvolvimento das nações", relata o livro no título Inserção Internacional e Macroeconomia Brasileira.

Com o estouro da crise econômica, nos Estados Unidos, em setembro do ano passado, as organizações transnacionais, que aumentaram seu poder nos últimos anos, devem passar por uma reorganização para se adaptar ao cenário de recessão mundial. Mas a solução para a crise, de acordo com a publicação, passa por uma nova configuração institucional do sistema financeiro internacional. "A gravidade da atual crise não permite sua superação por mudanças apenas nos rumos da política econômica", afirma. A experiência demonstra que o controle das movimentações financeiras de curto prazo favorece a estabilidade da economia e o crescimento.

Stop and go - Entre 1994 e 2003, a economia brasileira viveu um período de instabilidade. "Pode-se afirmar, com base nos dados empíricos, que apenas no quesito inflação, o Brasil aparece como bemsucedido. O crescimento econômico foi medíocre, a taxa de desemprego elevada, as finanças públicas sobrecarregadas por uma dívida custosamente financiada e o setor externo sob as pressões recorrentes de desequilíbrios e de potenciais ataques especulativos contra a moeda nacional". A economia só retoma uma trajetória consistente de crescimento em 2004, mas a crise de 2008 pode abortar esse processo, "caso medidas não sejam adotadas com urgência e na amplitude que a realidade econômica brasileira requer".

A crise demonstrou que, embora os indicadores tenham melhorado a partir de 2004, a economia brasileira é vulnerável a choques externos. O estudo demonstra que, mesmo antes da crise, o Brasil vivia uma "pré-crise", devido às políticas fiscal e monetária restritiva e à apreciação cambial. "Focado prioritariamente no controle da inflação, o regime de política econômica que o país vem adotando levaria inevitavelmente a economia à desaceleração quando a propagação da crise pelos mercados globais o atingisse". Dessa forma, o aumento das taxas de juros no ano passado ajudaram a agravar a situação. Nesse contexto de crise, fica evidente que o regime de meta de inflação, seguido pelo Brasil, é inadequado à retomada dos investimentos e do crescimento econômico. A taxa de investimento caiu nos últimos anos, embora o lucro tenha aumentado, levando ao processo de financeirização da economia.

"Tal processo reduz significativamente a autonomia da política econômica e particularmente da política monetária", diagnostica o Ipea. "Os bancos centrais mostram-se fortemente subordinados à lógica de valorização e às exigências das finanças privadas que atuam em escala global". E isso dificulta o redirecionamento da política econômica para o pleno emprego e para o crescimento. A instituição defende que o modelo econômico brasileiro seja repensado.

Investimento - A criação de novos tributos, aumento de alíquotas e da base de incidência, em resposta às crises cambiais de 1999 e 2002, permitiu ao governo aumentar o valor do salário mínimo e a ampliação de programas sociais, que resultaram em melhora na distribuição de renda e na incorporação de milhões de pessoas ao mercado de consumo. A expectativa é que a queda de arrecadação, em função da crise atual, leve o governo a cortar gastos. Devem cair também os investimentos dos estados e municípios. Em compensação, os investimentos da União em infraestrutura devem aumentar, principalmente por causa do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e dos planos da Petrobras. O livro ressalta a importância do investimento público como medida anticíclica e recomenda cautela na concessão de incentivos fiscais: a redução de impostos pode ser incorporada ao lucro das empresas, o que anula o efeito da medida no estímulo ao consumo. Mas a reorganização dos gastos públicos enfrenta a restrição da despesa com juros da dívida pública, que consome 24% do valor arrecadado pelo governo. Assim, sobra menos dinheiro para investimentos. Além de comprometer parcela significativa de receitas, o recurso gasto com juros tem baixo efeito multiplicador na economia, porque a maioria dos aplicadores em títulos federais pertence à categoria dos com alta propensão a poupar. O que eles ganham de juros não vai para o consumo.

A pressão sobre os gastos com juros pode ser amenizada com a redução da taxa básica, a Selic. Assim, sobraria mais dinheiro para investimento, que pode ser em infraestrutura ou na área social. Na avaliação do Ipea, os gastos sociais e de custeio têm efeitos mais imediatos, enquanto os investimentos em obras, por exemplo, demoram mais para apresentar resultados, embora sejam sumamente importantes. Além disso, os gastos com Previdência Social, assistência social e programas sociais têm grande importância, porque injetam dinheiro diretamente no consumo, na economia, e ajudam a recuperar o mercado de trabalho. O livro destaca que nos primeiros meses de 2009, o nível de ocupação e os rendimentos do trabalho ficaram acima dos verificados no início de 2008. A taxa de desemprego subiu em 2009, mas em ritmo menor se comparado aos demais países afetados pela crise.

A segunda parte do livro Brasil em Desenvolvimento engloba a análise da política nacional de desenvolvimento regional, da política nacional de habitação, de saneamento básico, de transporte e mobilidade urbana, e ambiental, agrupados no subtítulo As Dimensões Regional, Urbana e Ambiental. E aponta: "A formulação e implementação das políticas públicas brasileiras têm passado por mudanças estruturais significativas nos últimos dez anos". Uma delas é a Política Nacional de Desenvolvimento Regional, que envolve a articulação de vários ministérios e Congresso Nacional no combate às desigualdades regionais e dentro das próprias regiões. Ao articular as ações, o governo evita a pulverização de recursos e a sobreposição de ações.

Na área de saneamento básico, os estudos apontam aumento no aporte de recursos (R$ 10,2 bilhões em 2007) e formalização do marco regulatório do setor. Parte do crescimento da cobertura dos serviços, segundo o livro, pode ser atribuída "à estratégia institucional e à política de investimentos" adotada a partir de 2003. "O governo ampliou o leque de programas existentes, integrou ações (...) dinamizou os principais programas federais", afirma o livro. Mas os estados da região Sudeste têm concentrado a maior parcela dos investimentos. O aumento de investimento possibilitou o aumento dos recursos para saneamento, área antes relegada a segundo plano pelo poder público. O volume de recursos, no entanto, foi insuficiente para reduzir o déficit de cobertura, embora tenha ampliado o atendimento.

"Outro desafio é fazer com que as concessionárias universalizem o atendimento. Hoje, elas têm autonomia para investir em áreas mais rentáveis (mais adensadas e ocupadas por quem pode pagar pelos serviços)", segundo Valdemar Araújo, pesquisador visitante do Ipea. No entendimento do Ipea, a solução passa pela alteração das regras dos programas de saneamento básico. Problemas existem também na área de habitação: questões estruturais impedem o acesso à moradia digna para todos, como previsto na Constituição. Em 2007, havia déficit de 6,3 milhões de moradias, e 15 milhões de moradias urbanas em condições inadequadas. Ao mesmo tempo, há no país domicílios vagos em número superior ao déficit habitacional, o que, segundo o livro, indica ineficiência no funcionamento do mercado habitacional. No ano passado, o Plano Nacional de Habitação foi reformulado, com o desafio de resolver os principais problemas habitacionais brasileiros em 15 anos.

A ação do governo está concentrada em cinco programas: urbanização, regularização e integração de assentamentos precários, habitação de interesse social; reabilitação de áreas centrais; habitação de mercado; e qualidade e produtividade do habitat. O livro destaca que o Plano Plurianual (PPA) 2008 - 2011 dá prioridade ao Programa Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários, contemplado com aumento de recursos. "Como esses programas foram incluídos no PAC, eles têm garantia de recursos. Mas outras áreas importantes, como prevenção de acidentes e de regularização fundiária, sofreram com os cortes orçamentários", afirma Maria da Piedade Morais, coordenadora de Estudos Setoriais e Urbanos do Ipea.

Ao avaliar a questão da mobilidade urbana, ela aponta avanços na Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável, como a prioridade ao transporte coletivo e o reconhecimento do direito das pessoas com dificuldade de locomoção ao transporte coletivo. Mas há dificuldade na implantação dos programas, além da falta de articulação com outras políticas de governo.

A avaliação é crítica também na área de meio ambiente, especialmente em relação ao Plano Amazônia Sustentável. "As estratégias de promoção da sustentabilidade ambiental devem ser tão efetivas como as estratégias de infraestrutura, sob pena de se gerar um período de tempo favorável ao desmatamento e à geração de outros impactos nocivos ao ambiente", alerta.

Recursos - No curto prazo, a redução de receitas prejudicará também a execução da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), porque a prioridade será para medidas mais imediatas de combate à crise. As metas de curto prazo da PDP já ficaram comprometidas, relata o livro, que vê também maior dificuldade, daqui para frente, para a concessão de desonerações tributárias para a indústria. A publicação do Ipea constata também a duplicidade de algumas ações: o Programa do Bioetanol e o Programa de Carnes estão sob a coordenação do BNDES, enquanto os programas de Agroindústria e do Biodiesel ficam com o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. E o Ministério da Agricultura também desenvolve ações na área. "O ideal é que essas ações possam ser complementares", afirma o livro, que também chama a atenção para a necessidade de desenvolver tecnologia para novas culturas que sejam fonte para a produção do biocombustível. Caso contrário, a soja continuará sendo a matéria-prima mais atraente.

Turismo - Na avaliação do Plano Nacional de Turismo, o estudo recomenda a troca das metas por outras mais realistas, porque é difícil alcançar o incremento de viagens no mercado doméstico em percentuais muito superiores ao do crescimento da economia. Além disso, a economia brasileira vai crescer muito menos em 2009 do que se previa no ano passado, e não se pode esperar aumento do fluxo de turistas estrangeiros para o país. "Para o período 2009 - 2010, o capítulo sugere que o cenário macroeconômico não é condizente com as metas que embutem um crescimento de divisas de 13%", adverte.

Na área de infraestrutura, a publicação ressalta que o principal investidor nos portos é o setor privado, mas cabe ao setor público parte dos investimentos, de acordo com o Plano Nacional de Logística e Transporte e PAC. "Com a falta de correspondência entre os investimentos ocorridos e o forte crescimento da demanda, os entraves já enfrentados anteriormente, devido ao desgaste e à obsolescência, foram ampliados", informa. São citadas 264 obras de infraestrutura portuária necessárias à "melhoria da eficiência operacional e competitividadedos portos nacionais". E ressalta que menos de 23% dos recursos do PAC estão destinados à solução dos gargalos dos portos nacionais, volume considerado insuficiente para atender às necessidades de investimento.

O diagnóstico é conhecido: "Falta investimento", diz Márcio Wohlers, diretor de Estudos Setoriais do Ipea. "E os investimentos têm que estar ligados aos grandes eixos do desenvolvimento". Mas o Brasil tem a tradição de "pensar de maneira segmentada". Segundo ele, há necessidade de maior articulação dentro do próprio governo, do setor empresarial e entre os dois lados para o desenvolvimento de ações efetivas que favoreçam a produção, reduzindo condições e custos de logística.

Na área social, está o maior avanço dos últimos anos: um conjunto abrangente de políticas públicas, com variedade de benefícios, levou assistência a maior número de pessoas. Essa ampliação, em parte, decorre de princípios estabelecidos na Constituição de 1988, que criou o conceito de seguridade social e assegurou aos trabalhadores rurais o direito aos benefícios previdenciários, no valor equivalente ao salário mínimo. A assistência social passou a ser direito de todos os necessitados, e os trabalhadores rurais ganharam direitos trabalhistas.

O acesso aos serviços públicos de saúde e educação também tornou-se direito de todos, independentemente de ser contribuinte ou não.

"Alguns indicadores atestam os resultados positivos desse esforço": o pagamento de benefícios previdenciários, como aposentadoria, pensões, evitou que 44,2% dos brasileiros caíssem na pobreza extrema. Os programas sociais, aliados ao crescimento da economia e do emprego, provocaram a redução da quantidade de pobres de 44,9% da população para 28,8%, entre 1989 e 2007. Novas demandas têm surgido, com a inclusão previdenciária de novos grupos, melhoria da qualidade dos serviços de saúde e educação, e entraram na agenda pública. As pressões têm dado origem a políticas destinadas a segmentos da sociedade, como as para negros, crianças e idosos.

De acordo com o estudo do Ipea, 96% dos gastos na área social são para assegurar direitos estabelecidos na Constituição, como os benefícios previdenciários, assistência social, seguro desemprego, educação e saúde. Com isso, há ainda necessidade de recursos novos para outras áreas, como segurança pública, cultura e direitos da cidadania. No ano passado, as aplicações do governo na área social somaram R$ 432,9 bilhões, o equivalente a 14,98% do PIB, mesmo percentual de 2007. Isso, segundo o livro, indica desaceleração no ritmo de crescimento dos gastos sociais. A superação da crise econômica é condição necessária à retomada dos investimentos na área social.

Ao avaliar o Programa Bolsa Família, o livro relata as divergências sobre a exigência de contrapartidas dos beneficiários - manter os filhos na escola e fazer acompanhamento de saúde. Os que defendem a exigência acham que ela proporciona oportunidades de desenvolvimento dos jovens. Outros acham que as contrapartidas acarretam um ônus adicional às famílias pobres. O governo mantém a exigência, mas evita um controle muito rígido sobre o seu cumprimento.

Como resultado das diversas ações na área social, as taxas de mortalidade infantil e de subnutrição caíram nos últimos anos. O estudo ressalta que houve maior expansão na oferta de serviços para a população mais pobre do que para os grupos que estão fora da condição de vulnerabilidade, e também redução das disparidades entre campo e cidade. "Conquanto portadoras de tais virtudes, as estratégias adotadas não são, de modo algum, completas e plenamente satisfatórias", afirma. O Ipea recomenda o fortalecimento de ações onde os avanços tenham sido mais lentos e que as políticas sejam adequadas aos novos desafios, um deles é o envelhecimento da população.

Outra recomendação é a melhor articulação para evitar a sobreposição de ações. Na área da juventude, por exemplo, há 19 programas, projetos e ações do governo federal. Há distorção ainda na criação de políticas para minorias e de secretarias especiais. De acordo com a publicação, os acordos firmados pelas secretarias com os ministérios normalmente são descumpridos no nível gerencial: "A tendência dessas secretarias é a de requerer orçamentos próprios cada vez maiores, de forma a contornar a dificuldade encontrada em fazer com que os ministérios atuem adequadamente sobre determinados temas". A tendência é que as secretarias passem a ser órgãos executores de políticas, e não mais gestores de ações transversais.

Fonte: Ipea - Revista Desafios do Desenvolvimento


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